从PPP到PEP：探究政府和社会资本合作的本质

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发布时间：2018.11.20 新闻来源：浏览次数：

　　自2013年年底以来，政府和社会资本合作在中国已经大规模推广了五年。时至今日，我们有必要深入思考：中国当下的政府和社会资本合作与四年前相比已经有了哪些变化？在中国特定的历史发展阶段和国情之下，衡量政府和社会资本合作成败的尺度是什么？而要回答这两个问题，需要根据国际经验和国内实践提升到“中国式PPP理论”的层面来探究我国大力推进的政府和社会资本合作的本质。
　　有相关领域的专家指出，大型企业作为社会资本对政府和社会资本合作项目的风险分配和争议解决，与经典PPP中的私人资本有根本性的不同，这导致了企业参与项目的运作逻辑与私人资本参与的项目出现显著差异。因而，当下中国政府和社会资本合作发展到今天更适合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）来概括，其中，作为社会资本一方的“企业（Enterprise）”既包括了属于私人资本的民营企业和外资企业，也包括了央企和地方国企等国有资本，还包含了混合所有制企业……
　　2013年以来，中央政府以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制改革以及推动国家治理现代化为主旨来推动PPP，PPP进入到了全面普及的全新阶段。不过，眼下该模式的社会资本参与方格局正呈现出这样一种特征：外资守住原有的存量项目，没有进行业务扩张，市场份额逐渐萎缩；民营资本一边观望一边参与，占有一定的市场份额；国有企业特别是央企积极参与，获得了半数以上的成交项目和七成以上的成交额……
　　西方语境下的PPP模式具有一个庞大的分支谱系，比如BOT、TOT、BOO等等，涵盖了政府与私人资本在投资、建设和运营各个环节各种基于合同的合作模式。整体而言，这种PPP模式具有“社会资本的私营属性鲜明，对项目风险更为敏感”、“项目结构复杂，前期准备工作深入、周期长”、“项目执行缺乏弹性”、“项目体量较小，在行业内呈点状分布”等特征。不过与经典PPP的交易逻辑不同，国企作为社会资本参与项目的方式更为灵活，而民营企业的风格则介于外资和国企之间。国企成为社会资本的主力军使得政府和社会资本合作与经典PPP相比已经呈现出新的特征。
　　一方面，国企作为社会资本对项目风险具有更强的承受意愿。这是由于国企更熟悉体制情况和国情，很多外资眼中的风险，对国企而言都不是风险。这在风险识别和评估阶段便减少了需要分配的风险数量。国企参与政府和社会资本合作项目是与地方政府共同担责，部分风险采用模糊处理，风险发生再谈判，具有一定灵活性。
　　另一方面，国企参与的项目结构和前期工作普遍能够得到较大幅度的简化。相较于民营企业，央企更容易和地方政府之间达成默契——对于项目中诸多难以预测或难以分割的风险，暂且搁置争议、留有弹性，以待将来处理。这种合作默契显然有助于降低项目结构的复杂性和对合同完备性的要求。本土化以后的合同文本，相较西方经典PPP项目而言，在风险分配安排、债权人的介入权、利益冲突、争议解决等方面都根据实际情况有了简化和调整。
　　此外，随着PPP从项目工具上升到国家宏观经济政策。四年以来，政府和社会资本合作的适用范围从传统的市政公用、交通、环保等领域全面扩展到农林、教育、文体、城市综合开发、旅游、能源等领域。这意味着，在中国，政府和社会资本合作相对国外PPP发生了一种质的变化，已经与国家经济增长、经济结构调整、区域协调发展、控制发展风险等一系列宏观政策目标紧密关联在一起，其推动的力度、速度、深度和广度均取决于宏观调控节奏，而不仅仅是单个项目的得失。
　　基于上述三项特征，用“PPP”已经无法很好地概括这种模式在中国“本土化”的特征与规律，而用PEP能够更为恰当的把握这一概念。而当我们将这种模式从PPP上升到PEP层面之后，站在这样一种角度对政府和社会资本合作的得失进行评判，将更加全面和客观。PEP的实践显示，与传统的土地财政、地方融资平台、政府购买服务等政府投融资方式相比，PEP是负面作用相对最小的政策。或者反过来说，如果PEP的发展通道不畅，那么地方政府也容易面临无法持续、有效推动基础设施建设的风险，还可能重回各种违法违规融资模式的“老路”，导致债务风险的暗中积累。
　　PEP将在国家治理现代化过程中正在逐渐发挥其特有的作用，但在技术上需要持续不断的进行优化。目前，PEP在项目可行性决策、采购政策、税收政策、预算管理、价格体系等各个层面都存在与这种模式的发展不相匹配的结节性问题。在大的政策方向达成共识之后，需要政府各部门强化研究，通力合作，解决实践层面的政策梗阻。（建筑时报）

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